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民生观察 | 2022年养老服务业十大进展与发展趋势
2022
养老服务业十大进展
2022年是开创新时代老龄工作新格局，贯彻实施国家和地方养老服务规划的重要一年。回眸2022年，疫情下养老服务发展总体承压，但我国养老事业和产业发展仍取得了多项突破和进展。
（一）宏观规划和地方立法密集出台，养老事业和产业发展方向更加明确，养老服务成消费增长点
党的二十大报告指出要发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务，这为新时代养老事业和养老产业高质量发展指明方向。中共中央、国务院印发的《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》，进一步将养老服务消费纳入国家战略规划。地方政府工作报告也多从发展生活性服务业角度培育养老消费，推动“银发经济”。2022年，国家层面老龄事业和养老服务体系规划陆续出台。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程，推动老龄事业和产业协同发展。截至2022年底，全国已有27个省市合计发布36份“十四五”时期“老龄事业”或“养老服务发展”规划，从养老服务体系、老龄事业、养老产业等方面提出具体目标与发展举措。2022年，地方养老服务立法持续高频度推动，全年审议通过14部地方养老服务立法。截至2022年底，全国各地已累计出台65部养老服务地方法规，其中包括养老机构条例4件、居家养老服务条例27件、养老服务条例或养老服务促进条例34件。此外，“一老一小”整体解决方案纳入地方工作重点，从地方政府工作报告来看，13个省份将其纳入年度重点任务。国家卫健委等17部门印发《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，明确全国所有地市要印发实施“一老一小”整体解决方案，进一步养老托育服务体系建设推向新高度。
（二）老年社会保障体系持续加强，以个人养老金为重点的第三支柱养老金融进展突出
我国老年社会保障体系建设持续加强，基本养老保险待遇水平稳步提高。5月，人社部、财政部公布《关于2022年调整退休人员基本养老金的通知》，明确2022年总体调整水平为2021年退休人员月人均基本养老金的4%，实现18连涨。2022年国家出台一系列举措，丰富养老金融产品与服务供给，推进多层次、多支柱养老保险体系健康发展，持续推动商业养老金融市场改革，助力形成响应多元需求的养老金融新格局。自2022年3月1日起，专属商业养老保险试点区域扩大到全国范围，允许养老保险公司参加专属商业养老保险试点。7月，中国银保监会、中国人民银行联合发布《关于开展特定养老储蓄试点工作的通知》，自2022年11月20日起，由工商银行、农业银行、中国银行和建设银行在合肥、广州、成都、西安和青岛5个城市开展为期一年的特定养老储蓄试点。11月，在《关于推动个人养老金发展的意见》确立的制度框架下，《个人养老金实施办法》及其配套政策相继出台，中国证监会公布首批个人养老金基金名录，40家基金公司旗下的129只养老目标基金入选，16家商业银行列入销售机构名单，个人养老金制度正式在北京、上海、广州等36个先行城市（地区）落地实施，开启社会养老、企业年金养老和个人养老三大支柱并行的时代。
以高龄津贴、护理补贴、养老服务补贴三项补贴构成的老年人福利覆盖范围进一步过大。长期护理保险制度试点工作取得阶段性成效，截至2022年3月底，长期护理保险制度已开展两批国家试点，覆盖49个城市、1.45亿人，累计有172万人享受待遇，另有15个地区自行推动试点，减轻失能老年人家庭经济负担，促进长期照护养老服务体系持续健康发展。
（三）社区居家养老服务体系建设多方位、立体化推动，专项行动和地方创新陆续推出
2022年，社区居家养老服务体系建设以全国居家和社区基本养老服务提升行动为指引，大力推进家庭养老/照护床位建设、“物业+养老”服务试点、适老化改造、特殊困难老年人探访关爱服务四大工程建设。9月，中央专项彩票公益金支持全国42个地区实施居家和社区基本养老服务提升行动项目，为经济困难的失能、部分失能老年人建设10万张家庭养老床位、提供20万人次居家养老上门服务。截至2022年底，全国20余个地区出台家庭养老床位建设专项政策，广州已建超1.6万张家庭养老床位。北京、青岛先后印发《关于支持开展“物业服务+养老服务”试点工作的通知》《关于支持物业企业开展居家养老服务有关意见》，鼓励具备条件的物业服务企业先行先试，为高龄、独居等老年人提供家政、助医、维修、代买等居家养老服务。苏州印发《关于深化社区治理赋能物业企业助力养老服务的行动计划》，率先在江苏省试点，并在84个小区探索“物业+养老”新模式。老年助餐服务在多地大力推进，江西南昌等5地发布养老助餐地方标准，24个城市发布了关于“老年助餐”的文件；省级层面，湖南省发布了全国第一部老年人助餐服务保障的地方性法规《湖南省社区居家养老助餐服务若干规定》。2022年，多地将“特困老年人居家适老化改造”纳入民生工程，湖北省年度投入政府补贴资金5405.09万元，完成特殊困难老年人居家适老化改造1.75万户，比年初计划数多2500户；江苏完成3万户困难老人家庭适老化改造，苏州适老化改造补贴政策增加了对残疾老年人家庭的补贴支持。10月，民政部、中央政法委等部门印发《关于开展特殊困难老年人探访关爱服务的指导意见》，明确提出到2023年年底前，基本建立特殊困难老年人探访关爱服务机制。
（四）养老机构疫情防控与综合监管并举，专业照护服务能力得到提升
2022年，《养老机构服务安全基本规范》强制性国家标准正式实施，全国统一的养老机构等级评定体系建设大力推进，养老机构常态化疫情防控与综合监管并举，形成增量、提质、增效、协调发展的新格局。2022年三季度民政统计数据显示，全国提供住宿的养老机构40466个，同比增加1174个；养老机构床位509.3万张，同比增长9.6万张。江苏、江西、四川、贵州等地陆续出台养老机构地方标准，在加强硬件保障的同时，提升养老机构医养融合、护理服务、心理支持服务、突发事件应急等软件服务效能，推动我国养老机构标准化建设迈进一大步。截至2022年底，全国共有北京、河北、内蒙古、吉林、黑龙江、辽宁、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、广西、海南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆24个省份出台养老机构等级评定管理办法，地方养老机构等级评定工作进展显著。在“后疫情时代”，养老机构处于紧迫的物资需求与常态化防控、监管并存的局面。12月，民政部召开全国养老机构、社会福利机构疫情防控工作视频会议，要求各级民政部门立即开展养老机构、社会福利机构就医用药情况摸底调查工作，形成疫情防控困难问题及紧急药品物资需求清单，建立养老机构疫情防控“日调度”制度，动态掌握养老机构疫情防控情况，要充分发挥社会力量积极作用，支持引导慈善组织、社会工作机构、志愿者在帮助特殊困难群体解决医疗物资紧缺，普及疫情期间用药常识，缓解社会公众心理焦虑等方面开展力所能及的工作。同时，从房租、税收、保险、金融、防疫等五个方面，对养老服务机构有针对性的纾困扶持。11月，民政部、公安部、市场监管总局、中国银保监会联合印发《关于加强养老机构非法集资防范化解工作的意见》，《湖北省养老机构会员费管理办法（试行）的通知》《贵州省养老机构预收资金管理暂行办法》也在2022年先后印发实施，至今已有江西、天津、安徽、福建厦门、贵州、湖北、山东济南7地出台专项政策规范养老机构预付费/会员制事项，广东、辽宁也已发布征求意见稿。
（五）医养结合服务能力持续提升，老年人健康和养老服务需求得到进一步满足
2022年，在疫情与老龄化的双重影响下，老年健康护理需求愈加凸显。2022年，我国更加重视老年健康教育和管理，积极发展中医药老年健康服务，提升基层医养结合服务能力。7月，国家卫健委印发《关于进一步推进医养结合发展的指导意见》，从发展居家社区医养结合服务、推动机构深入开展医养结合服务、优化服务衔接、完善支持政策、多渠道引才育才、强化服务监管等6大方面提出15条具体措施，其中发展居家社区医养结合服务作为首要目标，明确了积极提供居家医疗服务和增强社区医养结合服务能力两项重点任务。紧接着，《北京市老年医疗护理服务试点工作方案》《关于做好北京市老年护理中心建设工作的通知》印发，确定东城区朝阳门社区卫生服务中心等8个区的10家医疗机构为2022年北京市老年护理中心建设单位，增加基层老年医疗护理与长期照护服务供给。北京在全国15个老年医疗护理服务试点省份中率先推动社区卫生服务中心转型升级，进一步加强基层医养结合服务补短板工作。落实基本公共卫生服务老年人健康管理项目，做实老年人家庭医生签约服务，继续开展老年健康宣传周、实施老年健康促进工程，开展老年营养改善行动，提高老年人健康管理和服务水平。4月，财政部、国家卫健委等5部门联合印发《关于修订基本公共卫生服务等5项补助资金管理办法的通知》，其中在《基本公共卫生服务补助资金管理办法》中，将中医药健康管理纳入基本公共卫生服务项目，注重提升中医医疗机构服务能力。上海将发展中医药老年健康服务列为健康老龄化行动八大任务之一；吉林省要求进一步拓展中医药健康养老服务方式，组织中医药服务下沉社区嵌入式养老服务机构。
（六）京沪等地大型国资康养集团相继成立，社会资本加速布局康养产业
2022年，老年人养老需求结构逐步由生存型向发展型、康养型转变，国企、央企积极布局养老产业，推进普惠型养老服务发展，养老概念上市企业增多，养老产业形成政府引导、央企国企示范带头、大型社会资本加速拓展的局面。2022年，北京、上海、大连分别成立北京健康养老集团、上海健康养老发展（集团）有限公司、大连康养产业集团有限公司，北京康养集团提出力争五年内发展养老照护床位1.5万张，辐射服务3.5万户家庭。此外，首开股份打造首开集团全国首个全龄友好社区产品线“首开新禾”，加快国有经济探索养老服务新模式步伐，推动市属国有企业发展健康养老迈向新阶段。头部险企加速养老大健康布局，泰康保险集团旗下养老社区品牌“泰康之家”新增5园落地，已实现在全国27个城市布局31个项目。大家保险新增南昌、天津、成都、太原、长沙5城项目，截至2022年底，城心医养社区已进驻6个城市，落地8个社区；同时已布局5个旅居疗养社区。2022年，太平洋保险旗下“太保家园”新投资落地了北京、三亚两个项目，实现对全国11座城市12个项目的布局；中国平安打造居家养老品牌“平安管家”。据公开数据显示，截至2022年底，养老概念上市公司共有105家，数量持续上升，涉及居家社区机构养老、医养结合、养老药品、老年器材、老年用品等全链条细分领域。
（七）康复辅助技术咨询师国家职业技能标准施行，精细化养老服务人才培养受到关注
2022年，康复辅助技术咨询师国家职业技能标准施行，养老服务人才发展更加精细化。疫情下，涌现出老年人能力评估师、健康照护师、康复辅助技术咨询师、呼吸治疗师等新兴职业，并纳入国家职业分类目录。同时市场上“助浴师”“陪诊师”等新职业涌动，前景发展巨大，天津、上海、青岛等地专业助浴服务供需紧张。国务院印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》明确指出，应支持社区助浴点、流动助浴车、入户助浴等多种业态发展，以及推动助浴服务相关产品的研发。云南、甘肃、山东等地提及要加强养老服务人才队伍建设，支持高校培育养老托育家政等服务业人才，持续落实补贴措施鼓励支持院校开设养老服务专业等，推动养老服务人才朝着复合型、精细化方向发展。此外，泰康打造全新职业健康财富规划师（HWP），集保险顾问、全科医生、理财专家三位身份于一体，《健康财富规划师职业技能标准》于2022年正式发布，该标准明确了HWP的目标是培养高素质的技术型人才，对业务领域、职业功能、工作内容、技能要求、知识要求等，分等级做出了明确规定。
（八）养老科技和智慧养老标准规范体系日益完善，智慧养老信息平台建设加速推进
2022年，多地发布智慧养老服务标准规范、打造智慧养老服务信息平台、推动智慧养老院建设，助力居家社区机构养老智能化、便捷化发展。多地陆续出台深化智慧养老发展的政策法规，上海、江西、贵州等地均将智慧养老建设目标纳入《养老服务条例》；上海还出台了团体标准《智慧健康养老标准体系建设指南》；江苏省制定了地方标准《智慧养老建设规范》，无锡牵头制定实施了国内首个智慧养老省级标准《智慧养老建设规范》、首个智慧养老国家团体标准《机构养老智慧管理系统建设规范》；浙江绍兴发布《智慧居家养老服务信息平台建设与管理规范》等，强化智慧养老的标准化建设。多地积极探索智慧养老信息平台的实践，无锡建成各类智慧养老服务机构超过200家，率先在全省建设市、区、街道（镇）、社区（村）四级互联、标准统一的全市智慧养老平台，成为省内唯一城市入选国家智能社会治理实验特色基地（养老）。智慧养老信息服务平台在兼顾服务效率的情况下，提升养老服务的专业化和标准化水平，并且建立对服务机构的有效检查和监管，完善第三方评估等关键机制，为养老服务质量的提升提供保障。
（九）构建积极老龄社会进入公共议程，开发老年人社会价值的示范行动正在展开
2022年，积极老龄化实践多维度推动，着力推动构建积极老龄社会。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出鼓励老年人继续发挥作用，促进老年人社会参与。8月24日，中国老年人才网正式上线，标志着我国老年人才信息库和老年人才信息服务平台启动建设，为老年人再就业拓宽渠道、搭建平台。北京师范大学中国公益研究院联合中国人口福利基金会开展了“积极老龄化及老年人价值开发示范行动”，项目通过招募100名老专家、老教授、老干部资源，计划开展一年丰富多彩的试验项目，搭建一个老年人贡献智慧、发挥价值的公益平台，创造更加积极的老龄社会，引领中国积极老龄社会建设。经过半年实践，试验小组取得良好进展，开发的“耆睿时代”小程序即将上线。同时，中国公益研究院联合宁波市扬帆久久慈善基金会，启动了孵化基层老年组织、促进积极老龄化的“久久乐活项目”。通过为老年社会团体和组织赋能的方式，为老年人参与社会和价值发挥搭建平台，助推宁波市积极老龄化生态的发展。“久久乐活”项目已开展三期“乐活伴成长”培训课程，受到广大组织好评，各主体对组织和乐活平台未来的发展前景表示期待。
（十）机关企事业单位所在“单位社区”的大院养老问题初步破题，老年友好社区建设稳步推进
2022年，全国首个单位社区养老服务联合体落地北京航空航天大学所在的北航社区，为大城市单位社区养老服务破题提供了借鉴。“北航社区智慧养老服务联合体”项目由北京泰康溢彩公益基金会、北京师范大学中国公益研究院、北航社区居委会联合发起，旨在创建的全国首个单位社区智慧养联体。具体的创建路径是：以社区党政为主导，以老年人需求为导向，以信息化管理为平台，联动政府、社会和市场三方资源，协调学校、基金会、智库、老年协会、志愿服务队、养老服务商、医疗卫生单位等多方力量，发挥各主体独特作用，打造“公益＋商业”可持续发展的为老服务模式－－通过环境提升改造，打造安全舒适的老年宜居环境；利用新时代文明实践站，丰富老年精神文化生活；多主体协作互通，创新养老服务项目；协调辖区人力物力资源，提升老年人群体幸福感。试运营一年以来，智慧养联体精准对接北航社区老人的多元化居家生活需求，已为超1600位老人提供出行、就医、居家照护、健康监测等服务2.3万人次，助力破解单位社区养老服务难题，促进提升社区老人的获得感、幸福感和安全感。“北航社区智慧养联体”的成功创建经《光明日报》《北京晚报》等多家媒体报道，已初具影响，2022年共接待全国各单位团体调研40余次。
此外，国家卫健委、全国老龄办已连续两年开展全国示范性老年友好型社区创建工作，在2022年全国示范性老年友好型社区创建工作中，共评选出999个社区为全国示范性老年友好型社区，北航社区成功入选。
2023
养老服务业发展趋势
展望2023年，是实施积极老龄化国家战略、加速建设全体老年人享有基本养老服务的关键之年，老有所养和老有所为将继续成为2023年养老事业和产业的着力重点，具体呈现五大发展趋势。
（一）以护理为核心的长期照护养老服务体系建设将加快推进
我国老年人口规模不断攀升，呈现基数大、高龄化、空巢化、失能化、慢病化的特点，全国已有16个省份步入中度老龄化阶段，老年护理压力和需求将持续增长，以高龄老年人为主的长期照护压力将更加凸显，居家照护需求将进一步释放。下一步，应聚焦失能半失能刚需照护需求，加快建立健全以护理为核心的长期照护养老服务体系，完善长期护理保险制度，更好、更快的解决老年人长照需求。
（二）积极老龄化实践将进一步助推积极老龄社会建设
国家强调要把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程，引导老年人根据自身情况，积极参与家庭、社区和社会发展。多项社会调研数据显示，老年群体社会参与的比例在起伏中增长，老年人社会参与的人数越来越多、规模越来越大。加强老年人社会参与顶层设计、搭建起便捷的社会参与平台、拓展老年人社会参与渠道，将是下一步促进老年人社会参与、推动积极老龄社会建设的重点。要积极开发老年人力资源，重视“银发人才”挖掘工作，建立起“银发人才信息库”。要完善志愿服务网络，深入开展“银龄行动”，引导老年人以志愿服务形式积极参与基层民主监督、移风易俗、民事调解、文教卫生等活动。要鼓励低龄老年人为高龄老年人提供志愿服务，积极助力“老有所为”。
（三）单位社区养老服务联合体将呈现加速发展的态势
全国数以千万的老年人生活在各类“大院”社区，这些“大院”社区老年人集中，老龄化程度高，且高龄化突出，养老服务需求紧迫，急需一套运行机制链接供需，有效解决老年人面临的各种困难。“北航社区智慧养老服务联合体”的成功创建，为大院养老探索了一条可复制的发展路径，在中央明确推动老龄工作重心下移、资源下沉的要求下，在北京市明确建设街道乡镇养老服务联合体的政策导向下，在公益、市场等多类资源的支持下，单位社区养老服务联合体也将会呈现加速推进态势。
（四）老年旅游将快速释放，康养旅居产业需求旺盛
随着疫情防控有序放开，经济社会复苏，老年群体消费需求随之提升，在政策的驱动下，老年旅游将快速释放迎来新发展，旅居养老将成为部分老年人的选择之一。康养旅居产业将会成为“银发一族”的新生活方式，在国家政策及相关配套措施的支持下，依托各地资源，一批以休闲养生、健康养老、生态疗养等为重点的旅居康养示范基地和老年人宜居社区将呈现多点布局的趋势，促进衍生产品开发，进一步增强产品附加值。
（五）智能化养老服务将提质增速，丰富“享老”内涵
工信部、民政部、国家卫健委积极推进智慧健康养老产业发展行动，释放“科技+养老”效应。同时，智慧养老相关行业标准的出台，也将进一步规范智慧养老标准化体系建设，更好满足老年人长期照护服务的智能化、个性化、多元化需求。随着老年科技的发展，推动“养老”转向“享老”，对各类养老服务将提出更高的要求，养老服务体系将更高质量，服务内容将更加丰富，服务方式将更加便捷、智慧化，服务管理将更加精准、高效，让“智慧养老”助力“老有所养”“老有所医”“老有所为”“老有所学”“老有所乐”。
主笔
■ 成绯绯
北京师范大学中国公益研究院助理院长
养老研究中心主任、首席政策分析师
■ 李曼
北京师范大学中国公益研究院
养老研究中心高级政策分析师
■ 张晨轩
北师大中国公益研究院
养老研究中心政策分析师
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统筹：高华俊
责编：李静 张栋
编辑：戴正
文章来源：养老研究中心
